區塊鏈:金色薦讀丨中國區塊鏈政策普查報告（2019）_比特幣

摘要

據零壹智庫不完全統計，截至2019年12月，國家層面共計出臺40余部區塊鏈相關指導政策，其中，國務院出臺區塊鏈相關指導政策13部，有6部在2019年出臺。

國家層面的區塊鏈相關政策始于對比特幣等加密貨幣的監管，目前，我國基本形成區塊鏈初步監管框架，并正積極推進區塊鏈技術標準制定等工作，貿易、工業互聯網成為國家政策重點鼓勵的區塊鏈技術應用領域。

據零壹智庫不完全統計，截至2019年12月，全國共有32個省/直轄市/自治區/特別行政區頒布與區塊鏈相關政策文件。其中，北上廣浙貴等地出臺區塊鏈政策最多。香港是區塊鏈和虛擬貨幣監管的“試驗區”。

從地方層面的區塊鏈相關政策看，“區塊鏈”與“數字經濟”、“大數據”、“人工智能”、“供應鏈”等關聯度最高，“區塊鏈+”成為眾多地區重點扶植領域。

1024講話之后，虛擬貨幣炒作有所抬頭，部分涉嫌詐騙、非法集資、非法證券發行的金融活動有死灰復燃跡象，虛擬貨幣產業成為各地政府監管重點。

導語

目前，全球主要國家都在加快區塊鏈布局，區塊鏈也受到各國政府部門的密切關注。

區塊鏈是比特幣的底層技術，中國政府出臺的區塊鏈相關政策始于比特幣等虛擬貨幣監管。2013年，隨著比特幣價格的高漲，比特幣等虛擬貨幣迎來全球投資高潮，中國也開始出現一些機構和個人借機炒作比特幣及與比特幣相關的產品。2013年12月，央行等五部委聯合發布《關于防范比特幣風險的通知》。2016年10月，工信部首次提出了我國區塊鏈技術發展的標準路線圖，同年12月，區塊鏈技術被列入了“十三五”國家信息化規劃。

除了國家層面的相關監管、扶持政策，各地方政府也積極出臺相關政策，據零壹智庫不完全統計，截至2019年12月，全國已有32個地方政府出臺區塊鏈相關政策，2019年1月份以來，數十位省委書記在公開講話中提及“區塊鏈”。

2019年10月24日，中共中央局就區塊鏈技術發展現狀和趨勢進行第十八次集體學習，習近平總書記關于區塊鏈技術的講話更是為區塊鏈行業帶來了一股“春風”。各地方政府關于區塊鏈相關的學習和政策出臺愈加頻繁。

政策導向為行業發展提供了方向。為觀察行業最新發展動向，了解國家及各地區的區塊鏈相關政策導向，零壹智庫從國家和地方層面對2019年12月之前的區塊鏈相關政策進行了不完全統計、整理，希望能為行業提供參考、指導。

一、國家層面的區塊鏈政策普查

據零壹智庫不完全統計，截至2019年12月初，國家層面共計出臺40余部區塊鏈相關指導政策，其中，國務院和國務院辦公廳出臺區塊鏈相關指導政策13部，2019年，國家對區塊鏈技術支持力度不斷加大，國務院出臺區塊鏈相關指導政策6部，內容涉及食品安全、數字貨幣、貿易、政務管理、交通等方面。

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（一）虛擬貨幣監管先行，區塊鏈技術鼓勵在后

2008年，中本聰發表《比特幣：一種點對點的電子現金系統》，之后，作為比特幣底層技術的區塊鏈技術才不斷被關注，但大眾對區塊鏈的早期認知主要停留在比特幣。自2013年10月開始，比特幣價格迅速升溫，掀起了虛擬貨幣投資熱潮。

2013年12月5日， 中國人民銀行等五部委發布《關于防范比特幣風險的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》明確了比特幣的性質，將比特幣視為一種特定的虛擬商品，不具有與貨幣等同的法律地位，不能且不應作為貨幣在市場上流通使用，還要求各金融機構和支付機構不得開展與比特幣相關的業務。

時隔三年，區塊鏈技術相關政策出臺。2016年10月18日，工信部發布《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書（2016）》，白皮書總結了區塊鏈發展現狀和趨勢，分析了核心關鍵技術及典型應用場景，提出了我國區塊鏈技術發展路線圖和標準化路線圖。2016年12月17日，國務院發布《“十三五”國家信息化規劃》，提出要加強區塊鏈等技術基礎研發和前沿布局，將區塊鏈技術列入國家級信息規劃層面。

（二）區塊鏈初步監管框架基本形成

從國家出臺的一系列區塊鏈相關監管政策看，我國區塊鏈初步監管框架基本形成。虛擬貨幣、ICO等活動主要由中國人民銀行、互聯網金融風險專項整治工作領導小組辦公室和中國互聯網金融協會負責監管；區塊鏈技術標準的制定由工信部牽頭負責；區塊鏈信息服務備案管理由網信辦負責。

圖1 中國區塊鏈監管框架

資料來源：零壹智庫

（三）技術標準建設不斷推進，技術融合備受鼓勵

區塊鏈技術在發展過程中具有明顯的技術極客色彩，一些主流區塊鏈技術方案都有各自的技術路線和特征，區塊鏈技術在基礎架構設計、智能合約實施、數據隱私管理及系統部署等方面缺乏統一標準。哪些機構真正應用了區塊鏈技術，哪些是借區塊鏈技術進行炒作，缺乏統一的判定標準，這在很大程度上制約了區塊鏈技術的發展和應用。此外，制定統一技術標準，也有助于增強區塊鏈國際標準話語權。

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作為區塊鏈技術標準制定工作的牽頭部門，2016年，工信部發布《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書（2016）》，將區塊鏈定義為分布式數據存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等計算機技術的新型應用模式。2017年5月17日，工信部發布《區塊鏈參考架構》，通過對區塊鏈的用戶視圖和功能視圖的闡述，對區塊鏈的主要參與者和核心功能組件進行了詳細規定，系統描述了區塊鏈的生態系統。2017年12月12日，工信部發布《區塊鏈數據格式規范》，規定了區塊鏈技術相關的數據結構、數據分類及其相互關系和數據元的數據格式要求等，為區塊鏈系統建設提供了數據參考。目前，《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書》、《區塊鏈參考架構》和《區塊鏈數據格式規范》都已經作為標準化文件貢獻到國際標準中。

此外，工信部還在積極推進全國區塊鏈和分布式記賬技術標準化委員會的建設工作。

2018年3月23日，工信部發布《2018年信息化和軟件服務業標準化工作要點》，首次提出推動組建全國區塊鏈和分布式記賬技術標準化委員會；2019年11月4日，工信部在《2018年信息化和軟件服務業標準化工作要點》提出將推動成立全國區塊鏈和分布式記賬技術標準化委員會，體系化推進標準制定工作，加快制定關鍵急需標準，構建標準體系，積極對接ISO、ITU等國際組織，積極參與國際標準化工作。

除了區塊鏈技術標準的制定，將區塊鏈技術與大數據、云計算、人工智能等技術融合，解決行業問題，也成為國家的重點鼓勵方向。

在學科建設上，2017年1月20日，國務院辦公廳曾發布《關于創新管理優化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見》，提出要創新體制機制，突破院所和學科管理限制，在人工智能、區塊鏈、能源互聯網、智能制造、大數據應用、基因工程、數字創意等交叉融合領域，構建若干產業創新中心和創新網絡。

將區塊鏈與人工智能相融合，可以增強人工智能的某些應用能力，區塊鏈技術可以幫助人工智能解決數據安全問題。2017年7月20日，國務院發布《新一代人工智能發展規劃》，指出促進區塊鏈技術與人工智能相融合，建立新型社會信用體系，最大限度降低人際交往成本和風險。

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此外，2019年10月25日，在中央局十八次集體學習中，習近平總書記也強調構建區塊鏈產業生態，加快區塊鏈和人工智能、大數據、物聯網等前沿信息技術的深度融合，推動集成創新和融合應用。

（四）貿易、工業互聯網成區塊鏈技術重點應用領域

目前，跨境貿易的融資、結算和物流等環節仍存在效率低下和信任缺失的問題，區塊鏈技術的應用可以較好地解決這些問題。將區塊鏈技術應用到貿易領域也是國家的重點鼓勵方向。據零壹智庫不完全統計，截至2019年12月，國務院已出臺3部與“區塊鏈+貿易”相關的政策意見，“區塊鏈+貿易”成為國務院出臺政策最多的領域。

在廣東自貿區改革方案中，國務院提出要加大區塊鏈技術的研究和應用；在河北自貿區總體方案中，提出要建立數字商務發展示范區。2019年11月28日，在《關于推進貿易高質量發展的指導意見》中，提出要推動互聯網、物聯網、大數據、人工智能、區塊鏈與貿易有機融合，加快培育新動能。

區塊鏈技術在貿易領域也得到了積極落地。由央行發起，數字貨幣研究所和中國人民銀行深圳市中心支行建設和運營的中國人民銀行貿易融資區塊鏈平臺于2018年9月4日正式上線；2019年11月6日，工商銀行宣布利用區塊鏈技術自主研發的應用于貿易融資領域的“智慧貿金平臺”正式啟動；2019年11月7日，上海海關、上海虹橋商務區管委會以及上海市商委等單位推出共同打造的基于區塊鏈技術的國際貿易單一窗口。

為推進積極“互聯網+先進制造業”的發展，將區塊鏈技術應用于工業互聯網也備受政策支持。中國中國工程院院士陳純表示，未來區塊鏈技術在中國最重要的應用空間當屬工業制造等領域。

2017年11月27日，國務院發布《關于深化“互聯網+先進制造業”發展工業互聯網的指導意見》，指出要促進區塊鏈等新興前沿技術在工業互聯網中的應用研究和探索。之后，工信部分別于2018年、2019年發布《工業互聯網發展行動計劃（2018-2020 年）》和《工業大數據發展指導意見（征求意見稿）》，均提出要增強區塊鏈技術的研發應用。

二、全國各省市區塊鏈政策普查

據零壹智庫不完全統計，截至2019年12月，全國共有32個省/直轄市/自治區/特別行政區頒布與區塊鏈相關政策文件。尤其在1024講話之后，各地區塊鏈相關政策發布頻率更高，政策導向也更加直接。

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（一）北上廣浙貴等地出臺區塊鏈政策最多

與我國區塊鏈企業和投融資分布類似，北上廣浙貴等地也成為我國區塊鏈產業政策出臺數量最多的地區。其中，北京、廣東和浙江三地已經成為我國區塊鏈主陣地。這些地區的區塊鏈政策除了出臺數量多，出臺時間也相對較早，基本上在2016-2017年左右就開始陸續出臺區塊鏈相關政策。

其他地區則在區塊鏈政策發布的數量和時間上有所欠缺。但1024講話后，各地開始密集發布區塊鏈政策。據不完全統計，2019年11月全國至少有16個省份推出區塊鏈相關政策。

（二）與“數字經濟”、“大數據”、“人工智能”、“供應鏈”等關聯度最高

在全國各地眾多區塊鏈政策中，與“區塊鏈”最頻繁出現在一起的字眼是：“數字經濟”、“大數據”和“人工智能”等。這主要是因為，在11月之前，各地單獨出臺的針對區塊鏈的政策相對較少，區塊鏈基本上與大數據、人工智能等一起，被視為數字經濟新興技術中的一種，共同出現在政策文件中。場景方面，“供應鏈”與“區塊鏈”成為政策文件中“最搭”的組合。

但1024講話后，多地出臺了專門針對區塊鏈產業發展和扶持政策，正式把區塊鏈上升到戰略高度，“區塊鏈+”成為最熱的詞匯。

（三）十數位省委書記為區塊鏈“發聲”

2019年1月份至今，全國已有十數位省委書記為區塊鏈“發聲”。尤其進入11月以來，包括山東、浙江、湖北、云南、福建、甘肅、黑龍江、安徽、廣東、江西等地的省委書記在省委常委會、理論學習中心組專題學習會等場合中提及區塊鏈。（統計截至2019年12月初）

表1 各地省委書記在公開場合提及區塊鏈情況

（四）近7成政策鼓勵區塊鏈技術發展應用

據零壹智庫不完全統計，在2016-2019年間，全國各省市自治區合計發布數百則區塊鏈相關政策，其中接近7成政策鼓勵區塊鏈技術發展。很多地區高度重視區塊鏈技術，將區塊鏈作為未來發展戰略之一，積極布局并重點扶持區塊鏈技術研發應用，以帶動相關產業共同發展。

比如北京市中關村管委會、北京市金融工作局、北京市科學技術委員會在2018年11月宣布將區塊鏈技術納入北京“金融科技”發展規劃的范疇；河北省發文明確表示要積極培育發展區塊鏈等未來產業，《河北雄安新區規劃綱要》中也指出要明確產業發展要點，超前布局區塊鏈、太赫茲、認知計算等技術研發及試驗；山西省則將區塊鏈等新興軟件產品和服務納入重點招商引資范疇。

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除此之外，對區塊鏈技術發展的扶持和對虛擬貨幣產業的監管整頓也是我國區塊鏈政策繞不開的領域。據零壹智庫不完全統計，在全國各地的區塊鏈政策中，超20%的政策與區塊鏈技術扶持相關，約一成是針對虛擬貨幣產業的監管整頓。

（五）嚴格監管整頓虛擬貨幣產業

從中央到地方，我國一直鼓勵且扶持區塊鏈技術的發展應用的同時，對于虛擬貨幣產業始終實施強監管態勢，對各類代幣發行融資（如ICO、IEO等）和虛擬貨幣交易場所則秉持“一刀切”原則。

1024講話之后，區塊鏈概念大熱，虛擬貨幣炒作有所抬頭，一時間，多種數字貨幣價格上漲，資本應聲狂歡。同時，部分涉嫌詐騙、非法集資、非法證券發行的金融活動有死灰復燃跡象：一些企業以“區塊鏈創新”的名義，在境內組織虛擬貨幣交易；以“區塊鏈應用場景落地”等為由，發行“xx幣”、“xx鏈”等形式的虛擬貨幣，發布白皮書，虛構使用生態，募集資金或比特幣、以太坊等虛擬貨幣資產；為注冊在境外的ICO項目、虛擬貨幣交易平臺等提供宣傳、引流、代理買賣服務等。

在此背景下，為應對部分虛擬貨幣尤其是虛擬貨幣平臺的卷土重來之勢，各地監管部門接連重拳出擊，整頓清理相關活動，從虛擬貨幣最上游的挖礦、到發幣項目方、交易平臺，再到與之相關的幣圈媒體，整個虛擬貨幣產業的所有環節都被納入監管整治范圍。

1. 挖礦產業

國內挖礦產業主要聚集在西北地區。2019年11月6日，中國政府網正式發布了《產業結構調整指導目錄（2019年本）》，相較于此前發布的征求意見稿，正式版本中的淘汰產業類刪除了“虛擬貨幣挖礦”項目。

但這并不意味著我國鼓勵發展虛擬貨幣挖礦產業。內蒙古自治區工業和信息化廳于11月11日下發《對虛擬貨幣“挖礦”企業清理整頓情況聯合檢查的通知》，指出要重點摸清與實體經濟無關、規避監管、能耗較大，以“大數據產業”為包裝享受地方電價、土地和稅收等方面優惠政策的虛擬貨幣“挖礦”企業。

2. 交易場所

從2017年“94事件”之后，我國對虛擬貨幣交易場所的整頓清理從未停止，如今監管更加嚴格。

2019年11月14日，北京市地方金融監督管理局發布《關于交易場所分支機構未經批準開展經營活動的風險提示》。北京相關監管部門表示，目前北京市未批準任何交易場所設立分支機構，如有外埠交易場所（重點為金融資產交易所）分支機構在京開展經營活動，屬于違規經營行為。

11月15日，上海市金融穩定聯席辦和中國人民銀行上海總部聯合印發《關于開展虛擬貨幣交易場所排摸整治的通知》（下稱《通知》），開展對轄內虛擬貨幣交易所排摸整治。

11月21日，深圳市互聯網金融風險等專項整治工作領導小組辦公室上周發布《關于防范“虛擬貨幣”非法活動的風險提示》，表示將對此類非法活動展開排查取證，一經發現，將按照《關于防范代幣發行融資風險的公告》要求嚴肅處置，并通知各區整治辦、前海管理局、人民銀行深圳市中心支行、市局經偵局、市通信管理局等單位共同開展虛擬貨幣交易場所排查整治。

自北京、上海、深圳之后，東莞、杭州、河南等多地監管紛紛“亮劍”，對虛擬貨幣相關交易場所和交易活動進行摸底排查。

3. 項目方

要想從源頭上抑制虛擬貨幣交易，首先需要加強對虛擬貨幣發行項目方的監管排除。

2019年11月8日，廣東省東莞市金融工作局、東莞市處置非法集資工作領導小組聯合發布《關于防范以“虛擬貨幣”“區塊鏈”等名義進行非法集資的風險提示》。《風險提示》中表示，通過代幣的違規發售、流通，向投資者籌集比特幣、以太幣等所謂“虛擬貨幣”，本質上是一種未經批準非法公開融資的行為，涉嫌非法發售代幣票券、非法發行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動。

4. 幣圈媒體

2018年8月，因涉嫌發布ICO和虛擬貨幣交易炒作信息，包括金色財經、幣世界、深鏈財經在內的多家區塊鏈媒體微信公眾號被責令屏蔽所有信息，賬戶被永久封停。

2019年11月，“深鏈Deepchain”、“幣圈邦德”、“壹塊硬幣”和“炒幣學堂”等微信公眾號被封停，頁面顯示為，“由用戶投訴并經平臺審核，涉嫌違反相關法律法規和政策，賬號已被停止使用”。

對虛擬貨幣的高壓態勢，也總能在對幣圈媒體的監管上看出一二。

（六）香港成為區塊鏈和虛擬貨幣監管的“試驗區”

雖然對我國內地地區對虛擬貨幣產業全鏈條采取嚴厲的監管政策，但用戶持有虛擬貨幣的行為并不違法。

不可否認的是，以比特幣為代表的虛擬貨幣有其存在的獨特價值。早在2013年，我國就將比特幣定義為“一種特定的虛擬商品”。雖然內地地區由于ICO、空氣幣、傳銷幣等問題而不得不對虛擬貨幣產業實施嚴厲監管，但在全球數字化浪潮中，各國尤其是美國一直在研究探索區塊鏈和數字貨幣的監管方案與標準。為了適應時代發展，在內地地區堅持對虛擬貨幣產業實施強監管的態勢下，香港逐漸成為了我國區塊鏈和虛擬貨幣監管的“試驗區”。

2018年11月1日，香港證監會公布虛擬資產新規——《有關針對虛擬資產投資組合的管理公司、基金分銷商及交易平臺營運者的監管框架的聲明》。新規主要涉及對三類主體的監管：虛擬資產投資組合管理公司、虛擬資產基金分銷商以及虛擬資產交易平臺營運者（一般稱加密貨幣交易所）。新規旨在將虛擬資產投資組織者公司及虛擬資產基金分銷商納入證監會的監管范圍，亦載述有關可能規管虛擬資產交易平臺的概念性框架，同時推出虛擬貨幣交易所的監管沙盒方案。

2019年11月6日，香港證監會發布關于監管虛擬資產交易平臺的立場書，明確了證監會監管范圍及適用于虛擬資產交易平臺的發牌條件。同時，對于境內區塊鏈以及傳統行業的從業人員而言，香港新規的推出意味著STO方案除了美國之外又多了一個司法區域的選擇。

（七）多地已出臺明確的區塊鏈產業發展扶持政策

新興產業的發展離不開政策的大力扶持。從2017年11月份開始，全國已有包括廣州黃埔、杭州西溪谷、青島市北區、蘇州高鐵新城、貴陽高新區、上海楊浦區、重慶及海南自貿區等地明確公布加快區塊鏈產業培育及創新應用的扶持政策。

從扶持政策的具體內容來看，大致可分為技術層面、產業層面和應用層面，所涉及的扶持領域包括設立區塊鏈產業基金、對落戶企業的財政扶持、場地扶持、創新研發扶持、人才扶持、培訓扶持和區塊鏈活動扶持等。

1. 技術層面扶持

在技術層面，各地一方面鼓勵區塊鏈技術的創新研究和應用，加快區塊鏈技術標準體系的制定；另一方面，鼓勵設立區塊鏈產業聯盟，鼓勵產學研合作搭建區塊鏈實驗室、產業園，鼓勵區塊鏈技術與大數據、人工智能等技術的融合研究和應用，以解決社會生活中的實際問題。

如杭州西溪谷鼓勵區塊鏈技術研發和應用，對獲得市級以上科技獎并在西湖區實施轉化的科技成果進行獎勵，經認定，按照國家級100萬元，省級50萬元，市級20萬元予以補助。上海楊浦區鼓勵重點企業聯合高校和科研院所等在區內設立區塊鏈技術及行業應用重點實驗室、研究中心等具有獨立法人資格的機構，并對社會開放。如獲評定為國家級、上海市級，區政府給予單個機構最高不超過600萬和300萬元人民幣的專項獎勵。

2. 產業發展扶持

區塊鏈產業層面，各地一方面發起設立區塊鏈產業基金，扶持區塊鏈初創企業發展。據人民創投統計，截至2018年12月，全國由政府設立的區塊鏈產業基金規模已經達到將近400億元。另一方面，各地區堅持以區塊鏈人才為中心，對區塊鏈活動、區塊鏈培訓、區塊鏈人才引進等方面給予政策、資金與場地等多維扶持，通過吸引和培養更多更優質的區塊鏈人才加速當地區塊鏈產業發展。 

如廣州黃埔區重點重點培育引進區塊鏈核心技術高層次人才，經認定，安排優先入住人才住房，或最高每月給予3000元/人租房補貼，最長期限3年。貴陽高新區對引進的區塊鏈技術核心專業高層次人才,由區財政補貼社會保險個人繳納部分；對全職引進的外籍常駐專家,基本醫療保險由區財政補貼；對急需的國內外一流人才,在新區安家落戶且服務5年以上的,給予一次性10萬元的安家補貼；對引進的區塊鏈技術核心專業大學畢業生,從入職首年起連續3年,基本社會保險費由財政承擔。

3. 技術應用扶持

應用層面，各地希望區塊鏈企業以實際應用需求為導向，在產業發展過程中通過政策扶持，培育出一批真正能在政務、公共服務、金融等場景提供落地應用的企業。

如廣州黃埔區就在扶持政策中表示，每年重點培育1-3家區塊鏈未來行業領軍企業，優先提供政務和公共服務等領域的應用場景，在現行企業研發費用補助政策基礎上，對年度研發經費投入2000萬元以上的，對超出2000萬元以上的部分按照10%給予額外補貼，每家企業每年最高補貼1000萬元。蘇州高鐵新城在相關文件中鼓勵以應用需求為導向，加快高鐵新城區塊鏈應用場景的示范項目落地，加大財政投入，實施區塊鏈應用示范專項扶持計劃，每年開放不超過50個區塊鏈應用場景建設，每個應用示范項目最高不超過300萬元。高鐵新城還將成立專項工作小組，幫助企業（機構）實現應用場景落地建設。

附錄1：國家區塊鏈相關政策匯總（截至2019年12月）

附錄2：全國各省市區塊鏈相關政策匯總（截至2019年12月）

附錄3：全國多地區塊鏈扶持政策詳情（截至2019年12月）

PDF報告下載（請在PC端打開）：中國區塊鏈政策普查報告（2019）

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